Capítulo 2: Una nueva forma de organización: la Unión supranacional |
01.03.01 |
|
Traducción:
Prof. Dr. Dr. María Roca, Universidad de
Vigo
13.
A.
Con la Unión Europea e incluso ya con las Comunidades europeas en su estadio
más avanzado, la integración europea ha creado un modelo europeo con una
nueva forma de comunidad. La evolución se subdivide en cuatro
fases. En el comienzo hubo una organización supranacional especializada
para el control del mercado del carbón y del acero (1952). En una segunda
fase se ha formado una comunidad de Estados de Europa occidental
insititucionalizada, limitada a ciertos campos que se componía de tres
organizaciones supranacionales que formaban una sola unidad de acción y de
influencia (1958 - 1967). En una tercera fase, ésta continua desarrollándose
con ampliaciones y profundizaciones sucesivas así como con una liberación de
la concepción limitada a campos concretos de la economía hacia una
organización de integración con vocación general (1967 - 1987). La
organización especializada [Zweckverband] se convierte en un marco
institucional capaz de construir una integración global progresiva. La cuarta
fase (desde la entrada en vigor del AUE, 1987) es de consolidación y
desarrollo de esta organización de integración con vocación general. Su
importancia no ha sido relativizada por la existencia de otras organizaciones
europeas, es decir, de otras instituciones también europeas (Consejo de
Europa, OSCE, EEE)
[13]
.
14.
La
Unión Europea es una Unión homogenea con fundamentos institucionales y
jurídicos dispersos. No ha sido entendida ni como simple reunión de
unidades autónomas por el Derecho material [materiell-rechtlicher Verbund],
ni como agrupamiento unitario en el que se fusionan las Comunidades, ni
tampoco como construcción a modo de “pilares”, sino como organización
global coherente compuesta de diferentes actores. Esto es, conjuntos de
actores (las comunidades y sus órganos) y actores particulares (los órganos
que tienen encomendadas tareas por el Tratado de la Unión). Las Comunidades
forman parte de la Unión, sus Tratados constitutivos son parte de un orden
jurídico unitario. Como institución global, la Unión dispone igual que sus
partes (CE, Euratom y CECA) de una personalidad jurídica internacional
propia.
[14]
15.
La
Unión Europea es un agrupamiento político con características especiales,
apropiadas para engendrar la formación de nuevas categorías. La más
importante es su cualidad de organización de integración supranacional. Es
una unión universal limitada a miembros asociados elegidos, establecida a
largo plazo y en la cual sus Estados miembros reconocen, respecto al futuro
común proyectado, un valor propio que sobrepasa las misiones que le son
atribuidas. Ella cumple su función de integración principalmente haciéndose
cargo de funciones públicas a través del ejercicio de un poder público
supranacional. Sin embargo, hace también función de marco institucional para
una cooperación intergubernamental formalizada e institucionalizada de sus
Estados miembros, así como de lugar de implantación del Derecho material de
la integración. En tanto que la unión política tiene vocación general,
está abierta conceptualmente a misiones de todas clases, salidas de todos los
ámbitos políticos. Su dinámica la distingue no sólo de las organizaciones
internacionales tradicionales, sino también de los Estados.
[15]
16.
Por
sus características especiales, la Unión Europea se ha separado tanto de las
organizaciones supranacionales especializadas tradicionales, que sólo se
pueden aplicar las afirmaciones sobre esta forma de organización de manera
limitada. Se puede entonces clasificar como una nueva categoría de comunidad
de Estados, para la cual es apropiado el concepto de Unión supranacional.
Éste último se puede definir de la forma siguiente: una Unión
supranacional es una organización internacional instituida por varios Estados
con fines de integración, consagrada a una evolución continua y
teóricamente abierta a funciones de todas clases, que cumple su función de
integración principalmente haciéndose cargo ella misma en gran medida, y por
el ejercicio de un poder público, de funciones públicas en los estados
miembros.
[16]
17.
B.
Después de haber constatado que la Unión Europea representa una nueva forma
de organización, ha llegado el momento de definir su posición y su
naturaleza jurídica. La Unión supranacional reúne todos los rasgos
característicos de una organización supranacional y de una confederación de
Estados, sobrepasándolos. En consecuencia, es más que una simple
organización internacional o supranacional, más que una simple
confederación de Estados y más que una simple combinación de estas formas
de organización.
[17]
Ciertas particularidades que se encuentran en la Unión Europea dejan pensar
ya en una forma peculiar de Estado federal. No obstante, la Unión
supranacional no es un Estado y la Unión Europea no puede convertirse en un
Estado federal sin abandonar esta forma de organización que es la Unión
supranacional. Se trata aquí de una nueva forma de organización
relevante de Derecho internacional público, específica y jurídicamente
a parte.
[18]
18.
La
distinción entre el Estado y las formas de organización no estatales es una
estipulación previa del Derecho internacional público. El Derecho
internacional público se construye a partir del principio de Estado
territorial, sobre el derecho de los pueblos a la autodeterminación y sobre
el concepto jurídico de la soberanía. De ahí, que el Derecho internacional
público está ligado al hecho de que las entidades internacionales
responsables "naturales" ["natürliche" völkerrechtliche
Zurechnungseinheiten], a las cuales corresponden las posiciones
internacionales originarias, a saber, los Estados, se dejan determinar en todo
momento de forma clara. Entre los diversos agrupamientos políticos ligados
entre ellos verticalmente y de dimensiones geográficas diferentes (local,
regional, nacional, georegional, global), uno solo puede pretender ser un
Estado. Él solo beneficiado por la garantía internacional de su existencia
ligada a esta posición, de la soberanía y del control que deriva sobre todo
poder público influyendo sobre su territorio nacional.
[19]
Según el Derecho internacional público contemporáneo, no pueden existir
formas mixtas entre Estado y no-Estado o bien de estatalidad compartida.
[20]
La Unión supranacional, en el seno de esta clasificación estricta de formas
de organización, está establecida al lado de formas de organización
relevantes del Derecho internacional, y es pues conceptualmente no-estatal.
Contrariamente al Estado federal, se funda sobre la voluntad continua de
participación y colaboración de sus miembros.
[21]
Con todo, presenta desde ahora paralelos señalados con un Estado que, en lo
que concierne a la Unión supranacional particular, se acentuarán en el curso
de su desarrollo. Este doble carácter de forma de organización no-estatal
pero parecida a un Estado tiene consecuencias en numerosas constelaciones
jurídicas y de la Teoría General del Estado.
[22]
19.
La
Unión supranacional se ha formado como una forma de organización
específica para el paso de un Estado nacional a un Estado federal de un
espacio cultural (Estado-civilización [Kulturkreis-Staat]) que unirá en
su seno diferentes naciones y culturas nacionales correspondientes todas a una
misma civilización (occidental, oriental-islámica etc.).
[23]
En el marco de un proceso de integración, la Unión supranacional está
objetivamente constituida para conducir, a los Estados nacionales que están
continuamente sobrecargados por las exigencias de la globalización y de la
georegionalización, a un "Estado-fusión" federal
[Vereinigungs-Bundesstaat], previsiblemente un Estado-civilización y no un
nuevo Estado nacional. Sin embargo, y a pesar de su adecuación objetiva, no
significa que no pueda fracasar en sus propósitos. Sólo, a causa de su
propia dinámica, un largo y continuo estancamiento parece excluido.
[24]
20.
El
papel de la Unión supranacional consiste no solo en el cumplimiento de tareas
materiales, sino también en la guía conjunta cuidadosa y paulatina de los
Estados miembros y en la posterior preparación de la fundación del Estado de
un modo más profundo, más consciente de los problemas y más experimentado.
[25]
La Unión misma sólo puede preparar ese último paso y no puede sobrevivir a
él en cuanto tal. El proceso de formación del Estado mismo presupone la
declaración de voluntad internacional de cada uno de los Estados-parte de
ceder su estatalidad.
[26]
Una transición conforme con los principios del Estado de Derecho requerirá
en el caso de la mayoría de los Estados miembros una nueva Constitución. Los
órganos de una Unión supranacional guiada por los principios del Estado de
Derecho, como es el caso de la Europea, tienen que oponer resistencia -llegado
el caso- a las tendencias en los Estados miembros de pasar por alto algo del
Derecho constitucional nacional vigente. Así no hay que temer un
"deslizamiento" en un Estado federal Europeo.
[27]
21.
C.
(I.-V.) La
posición del Estado en la Unión supranacional puede describirse en
esencia a través de dos rasgos fundamentales. El primero es que el Estado
tiene, en cuanto miembro, deberes fundamentales, que se derivan de modo
necesario e inmediato de su participación en una estrecha comunidad política
dirigida a un futuro común y que, en consecuencia también existen y deberán
ser desarrollados por la doctrina y por la jurisprudencia si en el tratado
fundacional no aparecen de modo expreso, o claro, o completo. Algunos
posiblemente están definidos sólo de modo abstracto a través de un
principio fundamental de fidelidad en el seno de la Unión ([Unionstreue], en
la Unión Europea, cf. art. 10 TCE, art. 192 TCEEA y art. 86 TCECA). Los
deberes fundamentales en cuanto miembro comprenden, en concreto, el deber de
respeto del Derecho primario y secundario de la Unión, el deber de
cooperación con otros Estados miembros y con los órganos de la Unión, el
deber de colaborar con los órganos de la Unión
y la solidaridad y lealtad frente a la Unión y a los demás Estados
miembros.
[28]
22.
El
segundo rasgo fundamental es que la soberanía estatal permanece intacta, en
tanto que no se produzca una eventual transformación de la Unión en un
"Estado-fusión" geo-regional. Pues la soberanía, en cuanto
atributo dado en el Derecho internacional, es algo absoluto e inseparablemente
unido a la estatalidad, sólo puede ser cedido como un todo; es decir,
conjuntamente con la estatalidad. Para ello es necesaria, en todo caso, la
mencionada declaración de voluntad internacional a través de la cual se
produce la cesión de la estatalidad, y con la que el Estado miembro deja de
ser Estado, y con la que la organización de integración pierde su cualidad
de Unión supranacional. La soberanía ilesa del Estado se muestra como
consecuencia necesaria de la confluencia de dos factores: Por una parte, la
afirmación del Derecho internacional público en su idea de la exclusivad de
la soberanía territorial del Estado y, por otra parte, el concepto de la no
estatalidad de la Unión supranacional en cuanto forma de organización
transitoria.
[29]
23.
En
virtud su soberanía inviolable, el Estado conserva, a pesar de todas las
transferencias de Derechos de soberanía, un poder público ilimitado.
No pierde el control sobre todo poder público que influye sobre su
territorio.
[30]
Como entidad responsable "natural" de Derecho internacional
público, este control no puede perderse. Por ello, en la atribución a la
Unión de derechos de soberanía, no se trata ni de una transferencia ni de
una limitación de los derechos de soberanía estatales en sentido real. Ese
modo de proceder sería ya en teoría inimaginable sin poner en cuestión el
concepto de soberanía que sirve como garantía de la autodeterminación de
los pueblos, organizados según el principio de Estado territorial, y por ello
mismo poner en cuestión las bases fundamentales del Derecho internacional. El
Estado miembro ciertamente no tiene el derecho pero sí el poder jurídico
[Rechtsmacht], sin consideración al tratado constitutivo, de retomar todo el
poder público para sí o repartirlo de nuevo. Los actos de soberanía
interpuestos contra el tratado son válidos jurídicamente; los actos de poder
público de la Unión en los cuales el Estado, violando el tratado, deniega
todo efecto interno, pierden sobre su territorio su fuerza obligatoria.
[31]
24.
En
virtud de su soberanía inviolable, el Estado conserva además la capacidad
jurídica ilimitada para actuar en el plano internacional, y ciertamente
incluso en los campos como una política exterior y de seguridad común, que
según el tratado fundacional han sido transferidos. Incluso en la
integración sigue siendo interesante para terceros Estados como partes
individuales (al menos potencialmente).
[32]
Por otra parte, el Estado conserva la capacidad jurídica ilimitada de
autoorganización lo que, traducido en el mundo de los conceptos
tradicionales de la Teoría Constitucional, significa que el poder
constituyente es ilimitado, incluso en un Estado integrado. El Derecho
constitucional contrario al Derecho de la Unión es válido jurídicamente y
puede ser transformado con validez jurídica. Ciertamente, debe ser
interpretado en la medida de lo posible de modo conforme al Derecho de la
Unión y puede, después de su aplicación, ser suplantado por el Derecho
contrario de la Unión. No puede, sin embargo, tener primacía
definitiva (absoluta) el Derecho de la Unión en la Unión
supranacional no estatal y sus miembros estatales (soberanos), lo mismo ocurre
en caso de conflicto extremo. La primacía definitiva del Derecho de la Unión
tampoco puede ser válidamente acordada en el tratado fundacional.
[33]
25.
El
Estado permanece también en la integración como el último responsable [Letztverantwortlicher].
[34]
Debe ofrecer a sus ciudadanos, como cualquier otro Estado, la seguridad de que
por medio de él se proporcionan la libertad, la seguridad y la ayuda en caso
de necesidad. Esta demanda de la Teoría del Estado al Estado es la otra cara
de la moneda de la soberanía. En un Estado integrado la asunción de esta
responsabilidad última se limita cada vez más, ya que determinadas tareas no
se prestan con los propios medios, sino que aparecen delegadas en la Unión y
en otras organizaciones internacionales y aparece concentrada en la
colaboración con sus órganos. Un residuo sustancial de efectiva
responsabilidad última radica en la decisión de en qué medida y con qué
intensidad el Estado se quiere vincular a estructuras internacionales o
supranacionales y con quién se quiere unir -dado el caso- en una Unión
supranacional. Esta decisión debe justificarla en todo momento frente a sus
ciudadanos y no sólo en lo que se refiere a los pasos que se hayan dado para
acercarse a una integración, sino también de las omisiones en este proceso y
de las lagunas que puedan conducir a una separación en orden a la superación
de las exigencias de la globalización y la georegionalización. Por ello, la
responsabilidad última del Estado se puede manifestar también en que se
retira de una Unión supranacional para integrarse en otra, de la cual espera
un mejor desarrollo; o conjuntamente con otros Estados que posiblemente hasta
ahora eran sus compañeros en la integración, decide formar una nueva. Quizá
desconozca este importante aspecto de la responsabilidad última la extendida
visión en Europa, de que sólo puede darse una única Unión Europea de la
que formarían parte todos los Estados europeos para siempre y que el Estado
concreto debe aceptar así como es, sin otra alternativa.
[35]
26.
El
Estado miembro tiene desde la perspectiva de la Teoría General del Estado un derecho
a la codecisión de las modificaciones sustanciales de la Unión. Para las
modificaciones sustanciales de los tratados fundacionales así como para la
admisión de nuevos Estados como miembros, debería mantenerse el requisito
del acuerdo de todos los Estados miembros, aún cuando el Derecho
internacional de los tratados permite otras soluciones.
[36]
Desde la perspectiva de la Teoría del Estado la Unión debería construirse
además según el principio de la igualdad de los miembros [Grundsatz
der mitgliedschaftlichen Gleicheit], que tiende a una igualdad sustancial
(material) y refleja el mutuo reconocimiento de los Estados miembros como
partes iguales en el proceso de integración. Por ello, exigencias tales como
derecho de veto para los grandes Estados miembros o para los que aportan
cuantías superiores, son rechazables; una representación desigual o una
valoración de los votos en los órganos, por el contrario, está justificada
desde el punto de vista de la igualdad de los ciudadanos en la Unión.
[37]
27.
(VI.)
Salida y exclusión
pertenecen a los problemas más intrínsecos de la integración en la Unión
supranacional. Ocuparse de ello significa reconocer de que el proceso de
integración con una cierta probabilidad traerá consigo no sólo la agradable
experiencia del acercamiento sino también decepciones y discusiones. Desde la
perspectiva de la Teoría del Estado son necesarias soluciones que permiten
una separación cuidadosa y no problemática jurídicamente. La salida de un
Estado debe ser posible según el concepto de la voluntariedad permanente en
la integración; pero también por eso, porque una integración duradera
presupone una decisión igualmente duradera de todos los Estados miembros que
debe ser confirmada y renovada continuamente en un permanente proceso
político libre. Además presupone la toma en consideración de la
responsabilidad última [Letztverantwortung] de optar por la retirada. De
facto, resulta imposible impedir la salida voluntaria de un Estado miembro,
pues éste puede, en virtud del poder jurídico derivado de su soberanía,
conducir a una situación en la que sus relaciones de pertenencia como Estado
miembro ya no sean perceptibles en el interior del Estado. - La exclusión
tiene que resultar posible como ultima ratio, para impedir que la Unión
pierda su credibilidad como comunidad jurídica o su capacidad operativa y con
ella su legitimidad, en virtud de graves quebrantamientos jurídicos por parte
de un Estado miembro. Además la comunidad de integración tiene que poder
reaccionar si una de las Partes se separa de los valores e ideas fundamentales
de la Comunidad. El medio sancionador que es la exclusión, se muestra como el
correlato necesario de la intangibilidad de la soberanía del Estado.
[38]
28.
La
solución no problemática desde el punto de vista dogmático, un tratado de
salida, es apenas practicable, porque presupone el acuerdo de todas las
partes. Salida y exclusión deberían por eso verse reguladas en el tratado
constitutivo, incluyéndose todas sus modalidades (plazo, forma,
procedimiento, fundamento político, garantía jurídica). El derecho de
salida debería garantizarse expresamente. Las causas de exclusión deberían
reducirse a dos: grave quebrantamiento frecuente o permanente del tratado y
abandono de los valores fundamentales comunes.
[39]
29.
Los
Tratados constitutivos de la Unión Europea no regulan esta cuestión. Su
vigencia "por un tiempo ilimitado" (art. 51 TUE, 312 TCE, 208
TCEEA), se debe entender en el sentido de "por un tiempo
indeterminado" y no "por la eternidad". De su silencio no se
puede concluir que las partes del tratado hubieran querido excluir el ulterior
cese en la pertenencia de los Estados miembros. Los requisitos se rigen por
las reglas generales del Derecho internacional público, que aquí resultan
aplicables a pesar de su carácter subsidiario, porque de los Tratados
constitutivos no se puede deducir ninguna norma jurídica al respecto. Desde
un punto de vista técnico-jurídico la salida se presenta como una denuncia
del Tratado constitutivo. La posibilidad de la exclusión sólo puede
realizarse como un derecho de exclusión de los otros Estados miembros a
través de una denuncia de los Tratados consitutivos frente al Estado que se
pretende expulsar. La Unión no tiene atribuida una competencia de exclusión.
Por ello, sería necesaria una regulación pacticia.
[40]
30.
Para
la salida existen varias posibles causas en el Derecho internacional de los
tratados. Apenas existirá en la Unión supranacional un derecho de salida a
consecuencia de una considerable lesión del tratado por parte de otros
Estados (art. 60.2.a de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados), pues el Estado miembro está sometido a los medios jurídicos
previstos en el tratado fundacional (cf. Art. 60.4 de la Convención de Viena,
así como para la Unión Europea el art. 292 del TCE, el art. 193 de
TCEEA, y el art. 87 del TCECA). Sin embargo, es posible que después de haber
agotado sin resultado estos medios y en caso de graves lesiones del tratado
por parte de los otros Estados miembros y de los órganos de la Unión, como
por ejemplo sería el caso de la negativa al acuerdo sobre nuevas competencias
de los órganos de la Unión, en estos casos la negativa a las nuevas
competencias podría ser "compensada" mediante una interpretación
directamente "generosa" y arbitraria con la aquiescencia de los
otros Estados miembros. Un derecho de salida a tenor de la cláusula rebus sic
stantibus (art. 62 de la Convención de Viena) no será posible
ordinariamente, ya que la Unión ha sido creada precisamente con el fin de
afrontar conjuntamente eventos imprevistos como p. ej. crisis económicas.
Pero puede ocurrir, a pesar del objetivo anterior, que se produzcan
modificaciones imprevistas o inesperadas permanencias del número de Estados
miembros de la Unión como, por ejemplo, cuando un Estado particularmente
próximo abandone la Unión, o bien contra una intención anterior no sea
admitido. En principio, el recurso a estos motivos excepcionales no es
necesario pues, si el tratado fundacional no delimita de manera positiva la
salida, el libre derecho de salida se deduce en la Unión supranacional
de la naturaleza del tratado, en tanto que tratado de integración (art.
56.1.b de la Convención de Viena). El fin del tratado de la integración no
es la garantía "miope" y a cualquier precio del nivel obtenido de
la integración, sino una integración sólida y por ella es una condición
indispensable la participación voluntaria en cada fase de la integración.
[41]
31.
La exclusión de un Estado miembro no
entra en consideración sino como última ratio. La exclusión es lícita,
según el Derecho internacional de los tratados, a tenor de la cláusula rebus
sic stantibus (art. 62 de la Convención de Viena), y en caso de violación
sustancial del tratado (art. 60.2.a de la Convención de Viena). El único
caso previsible de aplicación de la cláusula rebus sic stantibus es el abandono
de las bases de valores comunes; si estos últimos no están regulados
convencionalmente, como ocurre hoy en la Unión Europea (cf. Art. 6.1 del
TUE), con la consecuencia de la aplicación del art. 60.2.a de la Convención
de Viena. Quien instituya una dictadura en el seno de un Estado miembro de una
Unión supranacional libre y democrática tiene que contar, como consecuencia
última, con la exclusión.
32.
La
exclusión a causa de una lesión sustancial del tratado
presupone que ésta sea considerable, pero no necesariamente que sea la más
grave ("material breach" pero no "fundamental breach" ).
Ésta se da cuando un Estado miembro no cumple, o cumple de modo insuficiente,
sus deberes fundamentales, por ejemplo, cuando bloquea el trabajo de los
órganos de la Unión mediante un chantaje a largo plazo, cuando a través de
acciones importantes en materia de política exterior contradice la política
exterior y de seguridad común, provocando considerables daños, o bien cuando
ese Estado no aplica, no ejecuta o no lo transforma de modo efectivo en su
territorio partes considerables del Derecho de la Unión. La suspensión
del tratado fundacional entra en consideración antes que la denuncia del
tratado, aún cuando se trate de un medio extracontractual, justificado en el
art. 60.2.a de la Convención de Viena, bajo las mismas condiciones.
[42]
33.
Un
caso especial lo forma la no aplicación o no ejecución contumaz de un
acto concreto de Derecho secundario de la Unión. Un Estado miembro que, a
pesar de una condena del Tribunal de Justicia de la Unión, se niega a dar los
pasos necesarios dentro del Derecho estatal, se coloca de modo consciente
fuera del tratado constitutivo y causa dudas fundadas sobre su disposición
para cumplir de modo correcto sus deberes fundamentales en cuanto miembro. Por
ello, la violación del tratado, ya en el caso de una directiva o de un
reglamento concreto, es tan grave que cumple sin más las condiciones del art.
60.2 de la Convención de Viena. El Estado miembro tampoco puede hacer valer
que el acto jurídico sería nulo pues la apreciación del Tribunal de
Justicia de la Unión es para él vinculante. Y este fraude de la
jurisdicción de la Unión no es menos grave que negarse a aplicar o a
ejecutar el Derecho secundario. Con la vigencia y aplicación del Derecho de
la Unión se toca una base fundamental de la Unión supranacional. A parte de
aquellos casos, en los que han sido traspasadas las fronteras de aquello que,
según el Derecho constitucional de los Estados es transferible, el deber de
obediencia frente a la jurisdicción de la Unión termina justamente allí
donde la decisión es tan evidentemente y tan gravemente falsa que sólo puede
ser calificada como arbitraria. Esta obligación de sometimiento se dirige por
igual a todos los órganos de los Estados miembros. Si un Tribunal estatal,
por ejemplo, un Tribunal Constitucional, se arroga la decisión definitiva
para las cuestiones de Derecho de la Unión, los otros órganos estatales
deben prevenir la amenaza de una violación sustancial del tratado
neutralizando la decisión jurisdiccional usurpatoria por medidas legales y,
llegado el caso, a través de medidas apropiadas que modifiquen la
Constitución. Las evoluciones defectuosas de la jurisprudencia de la Unión
deben corregirse a través de aclaraciones complementarias del tratado
constitutivo y, dado el caso, por la inserción de directivas restrictivas que
guíen la jurisprudencia futura.
[43]
34.
D.
El
poder público de la Unión supranacional no se diferencia del de la
organización supranacional tradicional. Es un poder público con un campo de
acción geo-regional que se extiende a varios Estados. Es el mismo poder
público que se ejerce por los mismos titulares y en las mismas condiciones
sobre el conjunto del territorio de la Unión. Se trata por ello,
necesariamente, de un poder propio y autónomo del titular supranacional del
poder público, creado de forma complementaria a los poderes públicos de los
Estados miembros. Este poder público sólo está sometido a las vinculaciones
específicas derivadas de su propio ordenamiento jurídico. No es supraestatal
en sentido jerárquico y está, contrariamente al poder estatal,
necesariamente limitado. No es autónomo desde el punto de vista de su
existencia, de sus dimensiones y de su orientación fundamental, pero sí en
su ejercicio concreto, y ciertamente también frente a los Estados miembros
que sólo pueden corregirlo en su función como "señores de los
Tratados" ["Herren der Verträge"], es decir, como colectivo en
el marco de un procedimiento exigente de modificación de los tratados. Como
poder nuevo y suplementario, no es "derivado" en sentido propio;
como poder creado por otros, tampoco es propiamente "originario".
Otras construcciones son pensables, pero tampoco caerían entonces bajo el
concepto de supranacionalidad.
[44]
35.
El
poder público supranacional surge en dos etapas. En la primera etapa, la de
la creación del titular supranacional del poder público, los Estados
fundadores tratan colectivamente como "señores de los Tratados"; un
Estado particular no puede ni fundar un poder supranacional, ni mantenerlo, ni
hacerlo desaparecer. La segunda etapa es una etapa de Derecho interno, que por
razón de su naturaleza los Estados fundadores deben llevar a término
individualmente. Bajo la vigencia del Derecho internacional público orientado
por el concepto de soberanía, radica el origen de todo poder público en la
soberanía del Estado, lo cual significa que no puede existir ningún poder
público que no sea reconducible a una declaración de voluntad del Estado. La
creación del poder público supranacional necesita en consecuencia además de
la institución de su titular supranacional, del orden nacional que
confiera fuerza obligatoria a sus actos en el orden interno
[innerstaatliche Bindungsanordnung], en al menos dos Estados miembros. Esto es
un acto de ejecución del tratado constitutivo y un acto creador de una
situación jurídica. Es un acto constitutivo que otorga a las medidas
supranacionales la fuerza obligatoria y la naturaleza jurídica de un acto de
poder público con validez interna. La "orden de aplicación del Derecho
supranacional" ["Rechtsanwendungsbefehl"] de la cual se habla a
menudo, no es estrictamente hablando más que una disposición de
acompañamiento que debe asegurar la toma en consideración efectiva de la
cualidad de poder público de las medidas supranacionales.
[45]
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[13]
2-A.I.
[14]
2-A.II.1.b.
[15]
2-A.II.11.a/c-e.
[16]
2-A.II.2/3.
[17]
2-B.I/II.
[18]
2-B.III/IV.1.
[19]
2-B.III.1.b.
[20]
2-B.III.1.
[21]
2-B.III.2.b.
[22]
2-B.IV.3.
[23]
Sobre el hecho de este desarrollo, 2-B.IV.2.
[24]
2-B.IV.4.a/b.
[25]
2-B.IV.4.c.
[26]
2-B.III.1.c.
[27]
2-B.III.2.c.
[28]
2-C.I.
[29]
2-C.II.
[30]
2-B.III.1.b.cc.
[31]
2-C.II.1; además 2-D.III.
[32]
2-C.II.2.
[33]
2-C.II.3.
[34]
Sobre esta noción, 1-A.I.3.d.
[35]
2-C.III.
[36]
2-C.IV.
[37]
2-C.V.
[38]
2-C.VI. 1/2.a/3.a.
[39]
2-C.VI. 2.b/3.b.
[40]
2-C.VI. 2.b-c/3.b-c.
[41]
2-C.VI. 2.c.aa-cc.
[42]
2-C.VI. 3.c.aa/bb.
[43]
2-C.VI. 3.c.cc.
[44]
2-D.
[45]
2-D.II.
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