Traducción: Prof. Dr. Dr. María Roca, Universidad de Vigo

36.   A. El concepto de homogeneidad es significativo para la cuestión de cómo una Unión supranacional no estatal, pero similar al Estado, con una extensa competencia, pero sin medios efectivos de poder frente a los Estados miembros, puede funcionar. Esta homogeneidad significa igualdad sustancial de todos las entidades miembros y de la entidad global, es decir, y formulándose de la perspectiva del conjunto: coherencia sustancial. En la teoría del Estado federal tiene desde hace tiempo un lugar fijo. La homogeneidad pertenece a las categorías fundamentales del Estado federal. Es necesaria tanto para asegurar la la cohesión de la Federación, evitando y limitando posibles conflictos, como para conseguir una separación de poderes en sentido vertical que resulte funcional. Estas razones aparecen también como necesarias en las agrupaciones federales de carácter internacional, aunque, naturalmente, sea en menor medida. ^[46]

37.   El concepto de homogeneidad necesita una doble clarificación: en primer lugar, la homogeneidad significa en el Estado federal o en la Unión supranacional la homogeneidad en la asociación (homogeneidad federal). No se refiere, pues, a la homogeneidad más amplia en el seno del pueblo (homogeneidad nacional, según C. Schmitt u homogeneidad social, según H. Heller), tal como se discute como requisito de la democracia. Esto último se convierte en un problema en el seno de una Unión supranacional democrática; no se trata de un problema sobre la forma de organización sino de un problema de la teoría democrática. En segundo lugar, la homogeneidad significa solamente la semejanza y no la uniformidad, la similitud de naturalezas y no la identidad, las condiciones análogas y no idénticas. El concepto refiere al espectro entre heterogeneidad y uniformidad, y hay que distinguir la homogeneidad de estos dos extremos. La homogeneidad sólo es necesaria hasta un cierto punto, es decir, en una mínima medida, y en consecuencia no ha de ser "optimizada". La cuestión de su amplitud depende de diferentes factores. Esta relatividad en la exigencia de homogeneidad, sustrae a este concepto cualquier matiz categórico o aislador. Así, pueden ser admitidos en la Unión supranacional, cuando la voluntad política y la disposición para hacer frente a las dificultades sean bastante grandes los Estados que sin esto no tendrían ninguna oportunidad a causa de una homogeneidad insuficiente. ^[47]

38.   B. La necesidad de homogeneidad debe ser particularmente examinada en cada tipo de agrupamiento político, porque las causas, y con ellas las exigencias, se diferencian en los detalles. Para la Unión supranacional se pueden distinguir cuatro causas y perfiles de exigencias. En todos los casos pesa la amenaza de conflictos destructores, cuando no se cumplan las exigencias.

39.   En primer término la homogeneidad es una condición de la estabilidad de la Unión como espacio de vida coherente. La libre circulación de capitales, bienes y personas no debe conducir en ciertos Estados a crisis demasiado graves como quiebras coyunturales, depreciación monetaria, emigración o inmigración en masa, o tensiones sociales. Por ello, es necesaria la homogeneidad de condiciones de vida, esto es, de relaciones sociales, económicas y de civilización. También podrían derivarse serios problemas en la Unión Europea de la ampliación hacia el Este. Para la garantía de la homogeneidad, ésta debería estar acompañada de una redistribución de medios entre los antiguos y nuevos Estados miembros. ^[48]

40.   En segundo lugar, la homogeneidad es una condición del buen funcionamiento de la Unión como sistema político multipolar. Para que su actividad conduzca a un todo coherente y para que las pérdidas debidas a las fricciones sean evitadas, es necesaria la homogeneidad de máximas y modelos de comportamiento de los titulares del poder público. Se trata de la homogeneidad jurídica y constitucional, como es el caso de la homogeneidad del orden de valores (cf. infra); pero esta homogeneidad reside fundamentalmente en la aplicación práctica del Derecho y con ello en la cultura jurídica general. ^[49]

41.   En tercer lugar, la homogeneidad es una condición de la integración. Esta necesita un fundamento sólido de valores fundamentales y de ideas directivas comunes. Esto se explica ya en el ejemplo de uno de sus fines. La Unión debe, en cuanto que unidad más grande y más poderosa, ofrecer la garantía de que las concepciones fundamentales que se hacen las personas sobre el sentido y el fin de la comunidad política, éstas que han sido al principio transpuestas a los Estados nacionales, serán realizadas incluso bajo las condiciones de la globalización y de la georegionalización. Esto no obstante sólo es lógicamente posible si estas condiciones concuerdan. Sin esto, habría que temer los problemas de orientación, que no podría soportar durante largo tiempo una comunidad estrechamente asociada.

42.   La homogeneidad del orden de valores [Homogenität der Wertordnungen] reside en la concordancia esencial de los valores fundamentales e ideas directrices político-filosóficas que caracterizan el sistema político de los Estados miembros y de la Unión. El objeto directo de la comparación no se ha constituido por las instituciones y principios constitucionales o de derecho primario formados en las tradiciones jurídicas respectivas, sino por las concepciones fundamentales abstractas de la Teoría General del Estado que le sostienen. Estas deben ser idénticas o al menos compatibles. Por otra parte deben ser llevadas a la práctica en una medida equiparable. Necesaria es la homogeneidad del orden de valores reales, y no de las concepciones escritas de esos valores como ocurre en el Consejo de Europa, que a pesar de su obligación de respetar los derechos humanos mantiene entre sus miembros a Estados que violan frecuente y gravemente estos derechos. Por ello, por el momento, una adhesión de Turquía a la Unión Europea no debe considerarse, a pesar de su participación en el seno del Consejo de Europa. ^[50]

43.   En cuarto lugar, la homogeneidad es una condición del atractivo propio y por ello de la capacidad de la Unión para vincularse a las personas de manera no solamente racional, sino igualmente afectiva. La Unión supranacional debe aparecer ante sus ciudadanos, como antes de ella el Estado nacional, como "su" espacio vital, su patria [Heimat]. Deben identificarse con ella, es decir poder descubrir en su pertenencia a ella un elemento de su propia identidad, sin por ello renunciar a su identificación con su Estado nacional (identificación cumulativa). Esto requiere rasgos característicos particulares que causan que la Unión particular es interesante y atractiva para sus propios ciudadanos. Para este asunto, los valores fundamentales e ideas directrices político-filosóficas no son suficientes, estando en su universalidad realizadas en otra parte. Esto depende mucho más de factores culturales en el sentido más amplio, y por ello de la homogeneidad de culturas [Homogenität der Kulturen] en el seno de la Unión.

44.   La homogeneidad de culturas significa la concordancia entre las culturas. Una concordancia fundamental mínima es necesaria, haciendo posible el hecho de que personas que hayan crecido en el seno de una cultura se admitan y se sientan a gusto a pesar de las diferencias, en la región impregnada de otra cultura. Por otra parte, debe poder constituirse naturalmente una identidad cultural propia de la Unión, que sea atractiva a los ciudadanos de todos los Estados miembros. En general, esto sólo ocurre en el interior de una misma civilización [Kulturkreis]. La adhesión de los Estados extranjeros a esta civilización, en consecuencia, sólo entra en consideración en casos excepcionales estrictamente delimitados. ^[51]

45.   En relación a la Unión Europea, la pregunta se plantea sobre los límites de la ampliación hacia el Este. Si Turquía, perteneciente a la civilización islámica, es candidata a la adhesión, se provoca que aparezca como estando condenada al fracaso una interpenetración de sociedades nacionales como ésta que estaría ligada a la integración. La adhesión de ciertos Estados de la Europa del Este es problemática porque en el seno de la Europa cristiana se han formado dos civilizaciones europeas ‑una cristiana-latina, la otra cristiana-ortodoxa-, lo que, hoy todavía, conduce a evoluciones diferentes, como lo muestra el ejemplo de los Estados postcomunistas. Hasta aquí, la Unión Europea está -también en su Derecho- ligada enteramente a la civilización cristiana-latina. Una evolución hacia una Unión paneuropea que englobe las dos civilizaciones europeas, con todas las consecuencias que de ello se derivan, no se ve. El ejemplo de la adhesión de Grecia indica que la Unión Europea permanecerá cristiano-latina, con otras palabras, europea occidental, que a lo sumo se ampliará geográficamente hacia el Este, y que llegado el caso demandará a los Estados miembros salidos del espacio cultural cristiano-ortodoxo una adaptación unilateral a las condiciones occidentales, en particular a la cultura jurídico-administrativa occidental. ^[52]

46.   C. La garantía de homogeneidad resulta en primera línea de una política de ampliación orientándose sobre el criterio de homogeneidad. Por lo demás, se presentan diferentes instrumentos, que aparecen en los tratados constitutivos para integrar. Así, la homogeneidad de condiciones de vida puede quedar protegida a través de obligaciónes por los órganos de la Unión y de los Estados miembros a tener en cuenta la importancia de la homogeneidad en el cuadro de sus políticas (ver por ejemplo, la misión intermediaria de la CE según el art. 159.1, frase 2 TCE). El tratado puede prever, como instrumento más riguroso, una política activa de garantía de la homogeneidad por parte de la Unión (cf. art. 158.1 TCE, que por otra parte en su finalidad sobrepasa la salvaguarda de la homogeneidad), y poser a disposición unos medios financieros (cf. art. 159.1, frase 3 TCE). Un reparto financiero horizontal abstracto, algo corriente en los Estados federales, no se considera al principio de la integración pero más tarde, en una menor medida, en los últimos años que preceden el paso al Estado federal. En caso de crisis económica o de finanzas públicas en ciertos Estados miembros, puede finalmente ser necesario que la Unión tome medidas excepcionales de asistencia, con el fin de prevenir la amenaza de una disolución de la homogeneidad económica o social. Tales medidas conducen a cargas considerables para los otros Estados miembros; esto hay que tenerlo en cuenta en el momento de nuevas adhesiones. ^[53]

47.   El paso más importante hacia la garantía de homogeneidad del orden de valores es la inscripción de unos valores fundamentales e ideas directrices comunes en una cláusula de homogeneidad dentro del tratado constitutivo. Es necesario situar una norma jurídica rigurosa en un lugar elevado en el capítulo sobre los fundamentos de la Unión, y no una proclamación de preámbulo. En la Unión supranacional europea, esto sólo ha sido obtenido con el Tratado de Amsterdam (ver el art. 6.1 TUE, y antes que él, aunque limitado al valor fundamental de la democracia, el art. F.1 TUE). Con el fin de satisfacer la pluralidad de órdenes jurídicos de los Estados miembros y de la Unión, sólo las concepciones fundamentales aparecidas de la Teoría General del Estado deberían ser inscritas de manera obligatoria y no una manera particular de transponerlas. En consecuencia está descartada la referencia a principios jurídicos surgidos del mismo orden jurídico, como la que se encuentra en las cláusulas de homogeneidad en el seno de los Estados federales (ver por ejemplo el art. 28.1 frase 1 LF: "en el sentido de esta Ley fundamental"). - Otros avances consisten en una transposición consecuente de los valores fundamentales y de las ideas directrices comunes en el Derecho de la Unión, así como de sanciones contra los Estados miembros en caso de violaciones graves; éstas son en adelante posibles en la Unión Europea según los artículos 7 TUE, 309 TCE, 204 TCEEA, 96 TCECA; la exclusión en último recurso, sin embargo, no está excluida. ^[54]

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