III. Staatsorganisation

[I. Vorbemerkung (1997-1)] [II. Grundrechte (1997-1)]

1) Überhangmandate nach dem Bundeswahlgesetz

Mit Spannung erwartet wurde das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 1997 zur Verfassungsmäßigkeit von Überhangmandaten ohne Ausgleich oder Verrechnung [97]. Hier mußte sich das Gericht mit einer Besonderheit des Wahlsystems für die Wahlen zum Deutschen Bundestag beschäftigen. Seit jeher werden die Bundestagswahlen "nach den Grundsätzen einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl"[98] durchgeführt (sogenannte personalisierte Verhältniswahl). Im Kern handelt es sich hier um ein System der Verhältniswahl und damit um eine Listenwahl. Deswegen ist auf dem Wahlbogen die Listenstimme (Zweitstimme) die wichtigere. Allerdings wird die Hälfte der Abgeordneten durch Direktwahl in Wahlkreisen (mit der Erststimme) bestimmt, was insofern ein besonderes personales Element in die Wahl einführt, als die Parteien damit rechnen müssen, daß zum Teil andere Bewerber in den Bundestag einziehen als die auf den Listen angegebenen. Um den Grundcharakter als Verhältniswahl zu erhalten, sieht das Bundeswahlgesetz (= BWahlG) seit jeher einen Verhältnisausgleich vor, nach dem die in den Wahlkreisen mit relativer Mehrheit gewonnenen Mandate auf die nach dem Verhältnis der Zweitstimmen ermittelten Listensitze einer Partei angerechnet werden. Ist deren Zahl geringer als diejenige der von der Partei gewonnenen Direktmandate, fallen allerdings in Höhe dieser Differenz sogenannte Überhangmandate an (vgl. § 6 Abs. 5 S. 2 BWahlG). Diese Mandate werden nicht verrechnet; den anderen Parteien werden auch keine Ausgleichsmandate eingeräumt. Eine Partei kann daher stärker im Bundestag vertreten sein, als es ihrer eigentlichen - proportionalen - Bedeutung entspricht. Da die Listen der Parteien nicht für das gesamte Bundesgebiet, sondern jeweils nur für das Gebiet eines Landes aufgestellt werden (Landeslisten),[99] können für jedes Land Überhangmandate anfallen. Zwar werden die Landeslisten regelmäßig zu einer rechnerischen Einheit verbunden (§ 7 Abs. 1 BWahlG), doch wird die Wirkung dieser Verbindung insofern aufgrund einer besonderen Regelung (§ 7 Abs. 3 in Verbindung mit [= i.V.m.] § 6 Abs. 5 S. 2 BWahlG) durchbrochen.

Jahrzehntelang hatte sich die Einschätzung des Wahlgesetzgebers als richtig erwiesen, daß Überhangmandate eine seltene Ausnahme bleiben würden. Eine intensive Diskussion über ihre Verfassungsmäßigkeit hatte es daher nicht gegeben.[100]. Dies änderte sich mit der Bundestagswahl vom Oktober 1994, als plötzlich 16 Überhangmandate anfielen, davon 12 für die große Regierungspartei CDU (= Christlich-Demokratische Union) und nur 4 für die große Oppositionspartei SPD (= Sozialdemokratische Partei Deutschlands), und so aus der sonst äußerst knappen Mehrheit eine sichere Mehrheit für die Regierungskoalition wurde. Jetzt erschien eine Flut von Stellungnahmen zu diesem Thema.[101] Schließlich beantragte die von der SPD dominierte Regierung des Landes Niedersachsen die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen gesetzlichen Regelungen in einem abstrakten Normenkontrollverfahren.[102]

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts lautet dahingehend, daß diese Normen mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Ein Ende der Diskussion ist damit aber wohl kaum in Sicht, denn das Urteil birgt gerade den Stoff für weitere Auseinandersetzungen. Vier der acht Richter hielten die überprüften Normen für verfassungswidrig, setzten sich aber nicht durch, weil nach § 15 Abs. 3 [heute 4] S. 3 BVerfGG ein Verstoß gegen das Grundgesetz bei Stimmengleichheit nicht festgestellt werden konnte. Das Urteil enthält jedoch neben neben der ausführlichen Begründung der Auffassung, die nach dem Prozeßrecht die Entscheidung trägt, auch die noch umfangreichere Begründung ihrer Sichtweise. Beide Seiten berufen sich im übrigen auf frühere Entscheidungen[103], an die sie meinen anknüpfen zu können. Damit regt das Urteil geradezu zu weiterer Diskussion an. Die Lehre hat diese dann auch alsbald wieder aufgenommen.[104]

a) Die vier Richter, deren Auffassung die Entscheidung trägt, verwiesen zunächst auf den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, der nach Art. 38 Abs. 3 GG berufen ist, das Wahlsystem zu bestimmen und auszugestalten. Der Verfassunggeber hat bewußt darauf verzichtet, selbst ein bestimmtes Wahlsystem vorzuschreiben und damit "ein Stück materiellen Verfassungsrechts offengelassen, das vom Wahlgesetzgeber auszufüllen ist". Das bedeutet vor allem, daß es dem Gesetzgeber überlassen ist, zwischen Mehrheitswahl und Verhältniswahl zu wählen; er kann auch beide Wahlsysteme miteinander verbinden.[105] Außerdem kann er bei der Ausgestaltung des Wahlrechts auf die bundesstaatliche Gliederung der Bundesrepublik Rücksicht nehmen, wie es sich in der Entscheidung für Landeslisten (statt für eine Bundesliste) manifestiert.[106] - Beide Wahlsysteme verschaffen demokratische Legitimation in jeweils eigener, verschiedener Weise, ohne daß einem von ihnen unter dem Gesichtspunkt der repräsentativen Demokratie (vgl. Art. 20 Abs. 2 S. 2, 38 Abs. 1 S. 2 GG) der Vorzug gegeben werden müßte: Eine Verhältniswahl macht das Parlament zum getreuen Spiegelbild der parteipolitischen Gruppierung der Wählerschaft, eine Mehrheitswahl sichert eine engere persönliche Beziehung des Abgeordneten zu seinem Wahlkreis und stärkt damit seinen repräsentativen Status als Vertreter des ganzen Volkes.[107]

Bei der Ausgestaltung des Wahlrechts hat der Gesetzgeber den Grundsatz der gleichen Wahl zu achten, der für die Wahlen zum Bundestag in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG geregelt ist. Daneben ist der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) einschlägig. Auf ihn braucht allerdings nicht gesondert eingegangen werden, weil er keine über die Wahlgleichheit hinausgehenden Anforderungen stellt.[108]

Der Grundsatz der gleichen Wahl verlangt, daß die Stimme jedes Wahlberechtigten den gleichen Zählwert sowie die gleiche rechtliche Erfolgschance hat.[109] Diese Anforderungen sind wegen des engen Zusammenhanges zum Demokratieprinzip im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen.[110] Sie variieren je nach dem gewählten Wahlsystem.[111] Entscheidet sich der Gesetzgeber für die Mehrheitswahl, muß er für möglichst gleichgroße (gleichermaßen bevölkerungsstarke) Wahlkreise sorgen. Entscheidet er sich für ein System der Verhältniswahl, verdichten sich die Anforderungen zum Erfordernis einer Erfolgswertgleichheit, weil nur so jeder Wähler die gleiche rechtliche Möglichkeit der Einflußnahme auf die Zuteilung der Parlamentssitze hat.[112] Jedenfalls muß der Gesetzgeber immer die im Rahmen des jeweiligen Systems geltenden Maßstäbe der Wahlgleichheit beachten.[113]

Damit kommt es maßgeblich darauf an, wie man die personalisierte Verhältniswahl als System einordnet: Begreift man sie trotz ihrer Besonderheiten als reine Verhältniswahl, können Überhangmandate nur in einem Ausmaß zulässig sein, das den Verschiebungen entspricht, die unvermeidlicherweise auch durch die verfahrensbedingten Unschärfen bei der proportionalen Sitzverteilung entstehen - es sei denn, es lassen sich andere zwingende Gründe für die Ungleichheit im Erfolgswert finden[114]. Die Richter, deren Auffassung das Urteil trägt, sahen darin jedoch ein eigenständiges System. Zwar ein System der Verhältniswahl (Listenwahl), aber doch ein besonderes, durch die Elemente der Mehrheitswahl (Personenwahl) modifiziertes. Überhangmandate sind danach keine den Parteien außerhalb des Proporzes zugeteilten Listenmandate, sondern Direktmandate. Der Gesetzgeber hat ihr Auftreten als Teilelement des von ihm normierten Systems der personalisierten Verhältniswahl anerkannt, die mit ihnen einhergehenden Verschiebungen also von vornherein in Kauf genommen und den Proporz nach Zweitstimmen eben nicht zum ausschließlichen Verteilungssystem erhoben. Mit seiner Entscheidung, die Hälfte der Abgeordneten in den Wahlkreisen und die andere Hälfte über Parteilisten - und zwar vorgeschaltet vor den Verhältnisausgleich - wählen zu lassen, kommt der verhältniswahltypischen Erfolgsgleichheit aller Stimmen systembedingt nur eine begrenzte Tragweite zu. Die Rechtfertigung der Verschiebungen liegt also in der grundlegenden Entscheidung des Gesetzgebers für eine personalisierte Verhältniswahl mit ihrem besonderen Anliegen, eine engere persönliche Beziehung zumindest der Hälfte der Abgeordneten des Bundestages zu ihrem Wahlkreis zu gewährleisten.[115]

Die Verbindung der Listenwahl mit Elementen der Personenwahl verstößt auch nicht etwa dadurch gegen den Grundsatz der gleichen Wahl, daß sie einzelnen Wählern die Möglichkeit böte, durch berechnendes Wahlverhalten die Entstehung von Überhangmandaten zu verursachen und dadurch mit ihren Stimmen einen "doppelten" Wahlerfolg zu erzielen, der sie gleichheitswidrig gegenüber andern Wählern begünstigen würde. Die Richter der das Urteil tragenden Auffassung wiesen darauf hin, daß die Entstehung von Überhangmandaten allein das Ergebnis des Wahlverhaltens aller Wahlberechtigten in dem betreffenden Lande ist und durch ein bestimmtes Verhalten von Einzelnen (z.B. Stimmensplitting) nicht gezielt beeinflußt werden kann.[116]

Die Zahl der Überhangmandate kann bei der personalisierten Verhältniswahl allerdings nicht unbegrenzt sein. Dies bedingt sich durch den Grundcharakter der Wahl als Verhältniswahl. Die Maxime der Erfolgswertgleichheit wird nur zurückgedrängt, nicht aufgegeben. Fallen regelmäßig Überhangmandate in größerer Zahl an, entfernt sich das Wahlverfahren von den Grundentscheidungen des Wahlgesetzgebers. Daraus kann auch ein gesetzgeberischer Handlungsbedarf erwachsen. Mit den 16 Überhangmandaten vom Oktober 1994 ist ein solcher nach der das Urteil tragenden Auffassung allerdings noch nicht entstanden. Die Richter legten hier - in Parallele zur Sperrklausel für den Einzug kleinerer Parteien in den Bundestag, die ebenfalls Erfolgswertungleichheiten mit sich bringt - eine Fünfprozentgrenze als Anhaltspunkt zugrunde.[117] - Die 12 Überhangmandate, die bei den Wahlen von 1998 angefallen sind, ergeben danach ebenfalls keinen Grund zur Beanstandung.

Da sich die Überhangmandate als Direktmandate wie bei einem Mehrheitswahlsystem darstellen, muß der Gesetzgeber allerdings für die Wahl der Wahlkreisvertreter die Anforderungen der Wahlgleichheit bei der Mehrheitswahl beachten, das heißt für gleichgroße Wahlkreise Sorge tragen. Die Richter sahen diese Voraussetzung nicht mehr erfüllt; die Größe der gegenwärtigen Wahlkreise sei "deutlich ungleich", ihre Zahl in den einzelnen Ländern entspreche "nicht mehr hinreichend" deren Bevölkerungsanteil.[118] Einen Grund zur verfassungsgerichtlichen Beanstandung wollten sie darin aber nicht erblicken, und zwar nur deswegen nicht, weil eine [mittlerweile verabschiedete] neue Wahlkreiseinteilung in Vorbereitung war. Allerdings erfolgte diese erst [später] zusammen mit einer Gesamtreform des Bundestages, bei der die Zahl der Abgeordneten verkleinert wurde. Für die Bundestagswahlen im September 1998 ist es bei der "deutlich ungleichen" Wahlkreiseinteilung geblieben. Nach der tragenden Auffassung soll dies hinnehmbar sein. Die Wahlkreise müßten ein zusammengehörendes, abgerundetes Ganzes bilden und bedürften daher in ihrer räumlichen Gestalt einer gewissen Kontinuität. Es liefe den Prinzipien der demokratischen Repräsentation zuwider, wenn ständig Wahlkreise geändert würden. Im Hinblick auf die Belange einer kontinuierlichen Repräsentation der Bevölkerung in den Wahlkreisen durch ihre Abgeordneten sei es gerechtfertigt und naheliegend, die "gebotenen" Korrekturen erst im Zusammenhang mit der großen Reform vorzunehmen.[119] Mit dieser Begründung wurde hingenommen, daß die Wahlen 1998 unter Bedingungen (Wahlkreiseinteilungen) verliefen, die das Bundesverfassungsgericht an sich als wahlgleichheits- und damit verfassungswidrig einstufte. Wie sich mit dem Interesse an Kontinuität die Aufrechterhaltung eines an sich verfassungswidrigen Zustandes verfassungsrechtlich rechtfertigen soll, wurde nicht näher dargelegt. Ebensowenig, warum diese Kontinuität schon bei einer zweifachen Korrektur, wie sie bei einer vorgezogenen vorläufigen Änderung der Wahlkreise vor der großen Reform erfolgt wäre, gefährdet sein soll. Auch die Möglichkeit, daß der Gesetzgeber in diesem Falle im Hinblick auf die Erfordernisse der Wahlgleichheit bei den Wahlen von 1998 verpflichtet sein könnte, die große Reform zügiger durchzuführen, wurde nicht erörtert.

b) Nach Auffassung der vier anderen Richter sind die überprüften Regelungen insoweit verfassungswidrig, als sie ohne Verrechnung oder Ausgleich Überhangmandate in einem Ausmaß zulassen, welches das der unvermeidlichen verfahrensbedingten Verschiebungen bei der proportionalen Sitzverteilung noch übertrifft.[120] Allerdings waren die Regelungen nach dieser Ansicht ursprünglich verfassungsgemäß, weil zunächst kaum Überhangmandate anfielen. Erst durch neuere Entwicklungen, die auch für zukünftige Wahlen zahlreiche Überhangmandate erwarten ließen, seien sie später korrekturbedürftig geworden. Da der Gesetzgeber es bei der letzten Änderung des Bundeswahlgesetzes im November 1996 versäumt habe, korrigierend einzugreifen, seien sie ab diesem Zeitpunkt als teilweise verfassungswidrig einzustufen.[121]

Diese Richter sahen in der personalisierten Verhältniswahl eine reine Verhältniswahl.[122] Der mit der Mehrheitswahl verfolgte Zweck, dem Wähler eine personenbestimmte Wahlentscheidung zu ermöglichen, könne auch innerhalb eines reinen Verhältniswahlsystems verwirklicht werden. Die Sitzzahl der einzelnen Parteien werde dann ausschließlich nach dem Proporzgrundsatz ermittelt, während ein Teil der Sitzinhaber (aus den betreffenden Parteien) durch Mehrheitswahl in Wahlkreisen bestimmt werde, wobei aber durch Verrechnung sichergestellt werde, daß sich die nach dem Proporzgrundsatz ermittelte Sitzzahl nicht verändere. Als eine solche Lösung verstanden diese Richter das Modell der personalisierten Verhältniswahl. Überhangmandate werden danach - weil es sich insgesamt um eine reine Verhältniswahl handelt - letztlich nicht nach den Bedingungen der Mehrheitswahl vergeben; es handelt sich nicht um Direktmandate[123]. Gleichheit der Wahl setzt hier voraus, daß die Stimme jedes Wählers in demjenigen Verfahren, das über die zahlenmäßige Verteilung der Parlamentssitze entscheidet, mit gleichem Gewicht berücksichtigt wird. Das bedeutet, daß nur die Zweitstimme Einfluß auf die zahlenmäßige Sitzverteilung nehmen darf. Der Erfolgswert der Erststimme muß sich nach dieser Auffassung darauf reduzieren, daß diese Stimme bei der Auswahl des Wahlkreisvertreters mitwirkt. Für Differenzierungen des Stimmengewichts bei der zahlenmäßigen Sitzverteilung bedarf es wie allgemein bei der Verhältniswahl zwingender Gründe, die sich aber angesichts bestehender Möglichkeiten, solche Verschiebungen zu vermeiden (Verrechnung im Landeslistenverbund, Ausgleichsmandate, Kombinationslösungen), nicht bzw. nicht über den Maßstab des bei der Verhältniswahl verfahrensbedingt Unvermeidlichen hinaus ausmachen lassen.[124] - Zwingende Gründe verlangten diese Richter auch für den Fall, daß sich der Gesetzgeber für ein Wahlsystem entscheiden will, das von vornherein Erfolgswertungleichheiten mit sich bringt. Damit wandten sie sich auch gegen die Vorstellung ihrer Kollegen, die Rechtfertigung der durch die Überhangmandate bewirkten Verschiebungen könne sich schon daraus ergeben, daß der Wahlgesetzgeber in einer Grundentscheidung das Auftreten von Überhangmandaten als Teilelement "seines" Wahlsystems anerkennt.[125]

2) Grundmandatsklausel im Bundeswahlgesetz

Die Bundestagswahlen von 1994 beschäftigten das Bundesverfassungsgericht auch in einem Wahlprüfungsverfahren (Art. 41 Abs. 2 GG), das ebenfalls mit einem Urteil vom 10. April 1997 [126] abgeschlossen wurde. In diesem Verfahren mußte sich das Gericht mit der Frage auseinandersetzen, ob die Grundmandatsklausel des § 6 Abs. 6 S. 1, 2. Halbsatz (= HS) BWahlG verfassungsmäßig ist. Durch die Grundmandatsklausel wird die Sperrwirkung des § 6 Abs. 6 S. 1, 1. HS BWahlG gelockert, der Parteien mit weniger als fünf Prozent bundesweitem Zweitstimmenanteil von der proportionalen Sitzverteilung (nach Listen) ausschließt. Die auch in anderen Staaten mit Verhältniswahlsystem übliche Sperrklausel soll in Reaktion auf die Verhältnisse in der Weimarer Republik eine politische Zersplitterung des Parlamentes verhindern, die seine Handlungsfähigkeit gefährden könnte. Sie wird jedoch dadurch relativiert, daß die Grundmandatsklausel bestimmt, daß die Parteien auch bei Unterschreiten der Fünfprozent-Grenze an der Sitzverteilung nach Landeslisten teilnehmen, wenn sie (d.h. ihre Kandidaten) mit den Erststimmen der Wähler in mindestens drei Wahlkreisen ein Direktmandat errungen haben. Diese Regelung war bereits in den fünfziger Jahren eingeführt worden.[127] Das Bundesverfassungsgericht hatte sie schon 1957 anläßlich einer Überprüfung der Fünfprozentklausel als verfassungskonform beurteilt.[128] Im Oktober 1994 erlaubte sie nun der Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS, Nachfolgepartei der ehemaligen DDR-Staatspartei SED) den Wiedereinzug in den Bundestag mit einem Zweitstimmenanteil von nur 4,4 Prozent aber vier Direktmandaten. Ein Wähler stellte jetzt mit Unterstützung von ca 50 Staatsrechtslehrern[129] die Verfassungsmäßigkeit der Wahlen in Frage. Ebenso wie ein großer Teil der staatsrechtlichen Literatur[130] sah er in der Grundmandatsklausel einen Verstoß gegen den Grundsatz der gleichen Wahl (Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG) und den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG). Das Bundesverfassungsgericht teilte diese Einschätzung jedoch auch diesmal nicht. Anders als bei der Beurteilung der Überhangsmandate erging diese Entscheidung einstimmig.[131]

Der Grundsatz der gleichen Wahl fordert, daß die Stimme jedes Wahlberechtigten - im Rahmen des vom Gesetzgeber nach Art. 38 Abs. 3 GG festzulegenden Wahlsystems - die gleiche rechtliche Erfolgschance hat. Diese Anforderungen sind im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen; bei der Verhältniswahl verlangen sie nicht nur gleichen Zählwert, sondern auch gleichen Erfolgswert aller Stimmen (siehe bereits oben, 1). Den gleichen Anforderungen muß das Wahlrecht im Hinblick auf den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien genügen.[132]

Der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit bei der Verhältniswahl läßt dem Gesetzgeber für Differenzierungen des Erfolgswertes nur einen geringen Spielraum. Das Bundesverfassungsgericht bezog sich auf eine vielzitierte Entscheidung aus dem Jahre 1952[133], nach der Ausnahmen von der Gleichheit des Erfolgswertes nur aus einem "zwingenden Grund" zulässig sind. Es schränkte aber unter Verweis auf weitere eigene Rechtsprechung ein, daß sich die Differenzierungen nicht von Verfassungs wegen als zwangsläufig oder notwendig darstellen müßten. Es würden auch Gründe zugelassen, die durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht seien, das der Wahlrechtsgleichheit die Waage halten könne.[134] Dabei sei nicht erforderlich, daß die Verfassung diese Zwecke zu verwirklichen gebiete.[135] Das Bundesverfassungsgericht rechtfertige in diesen Zusammenhang Differenzierungen auch durch "zureichende", "aus der Natur des Sachbereichs der Wahl der Volksvertretung sich ergebende Gründe"[136] wie die Verwirklichung der mit der Parlamentswahl verfolgten Ziele, insbesondere die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorganges bei der politischen Willensbildung des Volkes und die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung. Allerdings müßten die Differenzierungen zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich sein.[137] Mit dieser Aneinanderreihung verschiedener Formeln gab das Gericht zu verstehen, daß es entgegen seiner eigenen Ankündigung letztlich eben doch keinen "zwingenden", sondern nur einen "zureichenden" Grund fordert, der sich aus der "Natur der Sache" ergeben muß.[138] Diese Widersprüchlichkeit ist allerdings nicht neu. Sie ist schon angelegt in der zitierten Entscheidung von 1952.[139] Der gesetzgeberische Spielraum ist demnach nicht ganz so eng, wie es zunächst den Anschein hat. Am ehesten kann man die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrundezulegenden Voraussetzungen für eine Differenzierung im Erfolgswert wohl als wichtigen sachspezifischen Grund bezeichnen. - Für eine Beurteilung der Überhangmandate nach dem Maßstab der Erfolgswertgleicheit ergäbe sich daraus kein Unterschied, denn angesichts der bestehenden Kompensationsmöglichkeiten würden sich hier auch keine wichtigen sachspezifischen Gründe finden lassen.

Die Verhältniswahl verspricht eine möglichst wirklichkeitsnahe Abbildung des politischen Willens der Wählerschaft in der Volksvertretung, kann aber dazu führen, daß dort viele kleine Gruppen vertreten sind und hierdurch die Bildung einer stabilen Mehrheit vereitelt wird. Deswegen darf der Gesetzgeber, soweit es zur Sicherung der Handlungsfähigkeit des Parlamentes geboten ist, bei der Verhältniswahl den Erfolgswert der Stimmen durch eine Sperrklausel wie die des § 6 Abs. 6 S. 1, 1. HS BWahlG unterschiedlich gewichten.[140] Er kann den Zugang zur proportionalen Sitzverteilung und damit zum Parlament aber auch von der Überwindung einer von mehreren (alternativen) Hürden abhängig machen. Eine solche Regelung läßt sich indessen nicht schon damit rechtfertigen, daß sie im Vergleich zu einer alleinigen Sperrklausel eine Vergünstigung darstellt, denn sie vermindert zwar die durch die Sperrklausel bewirkte Ungleichheit, schafft aber zugleich eine neue Ungleichheit zwischen den davon profitierenden und den weiterhin ausgeschlossenen Parteien. Für diese weitere Differenzierung bedarf es eines eigenen rechtfertigenden Grundes. Der kann nach Auffassung des Gerichts darin liegen, daß der einseitig auf ein funktionsfähiges Parlament hinwirkenden Sperrklausel eine andere Zugangsregelung zur Seite gestellt werden muß, die im Zusammenwirken mit jener ‑ ausbalancierend - dem Anliegen einer effektiven Integration des Staatsvolkes dient. Dabei ist es Sache des Gesetzgebers, Funktionsfähigkeit des Parlamentes, Integration des Staatsvolkes durch weitgehende politische Repräsentanz, Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien zum Ausgleich zu bringen. Die verfassungsgerichtliche Überprüfung ist darauf beschränkt, ob sich die Differenzierung an einem Ziel orientiert, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, und ob sie zur Erreichung dieses Zieles geeignet und erforderlich ist.[141]

Die Prüfung der Grundmandatsklausel ergab keine Beanstandungen. Die Regelung dient dem verfassungsrechtlich zulässigen Zweck des Ausgleichs zwischen den teils gegenläufigen Zielen Funktionsfähigkeit des Parlamentes und Integration des Staatsvolkes und knüpft an geeignete und verfassungsrechtlich unbedenkliche Kriterien an. Bei der Auswahl eines Kriteriums, das Rückschlüsse auf die Integrationskraft politischer Parteien erlaubt, ist der Gesetzgeber nicht auf das Abschneiden bei der Verhältniswahl (das Zweitstimmenergebnis) beschränkt. Er kann auch aus den Erfolgen bei der Mehrheitswahl, die nach dem System der personalisierten Verhältniswahl der proportionalen Sitzverteilung vorgeschaltet ist, (also dem Erststimmenergebnis) auf eine besondere politische Kraft einer Partei schließen. In der Direktwahl eines parteiangehörigen Kandidaten zeigt sich nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig zugleich eine Zustimmung der Wähler zu der hinter dem Kandidaten stehenden Partei. Wenn es einer insgesamt unterhalb der Fünfprozentgrenze verbleibenden Partei gelingt, mit ihren Kandidaten mehrere Wahlkreismandate zu erringen, soll der Gesetzgeber dies als Indiz dafür werten dürfen, daß diese Partei besondere Anliegen aus der Bevölkerung aufgegriffen hat, die allgemein eine Repräsentanz im Parlament rechtfertigen. Er darf sie in diesem Sinne als politisch bedeutsam ansehen und deswegen an der Verteilung der Listenmandate teilnehmen lassen.[142] Wieviele Direktmandate dafür erforderlich sein sollen, ist seiner Beurteilung überlassen; der Verfassung lassen sich insofern keine Vorgaben entnehmen. Deswegen war es nicht zu beanstanden, daß die Mindestanzahl nach der deutschen Wiedervereinigung nicht erhöht wurde. Der Gesetzgeber mußte auch nicht voraussetzen, daß die Direktmandate eine örtliche Nähe aufweisen, denn die Aussagekraft der Wahlkreiserfolge ergibt sich auch ohne einen regionalen Zusammenhang.[143] - Daß dadurch die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlamentes letztlich unterlaufen würde, konnte das Gericht angesichts der bereits vorhandenen jahrzehntelangen Erfahrungen mit der Grundmandatsklausel nicht erkennen. Im übrigen erinnerte es daran, daß diese einer verbreiteten Rechtspraxis entspricht, die sich in der deutschen Wahlrechtstradition (der Weimarer Republik), dem Landeswahlrecht (in vier deutschen Ländern) und den Wahlgesetzen anderer Staaten (Österreich und Dänemark) wiederfindet.[144] Erste kritische Stellungnahmen in der Literatur[145] sowie die Unterstützung der Wahlprüfungsbeschwerde durch zahlreiche Staatsrechtslehrer lassen indessen vermuten, daß auch die Diskussion über die Verfassungsmäßigkeit der Grundmandatsklauseln mit den Entscheidungen vom 10. April 1997 nicht beendet sein wird. Die Frage hat allerdings an politischer Brisanz verloren, denn die PDS hat bei den Wahlen im September 1998 die Fünfprozent-Grenze überwunden und ist daher in dieser Legislaturperiode nicht auf die Grundmandatsklausel angewiesen.

3) Fraktionsbildung im Bundestag

Die Grundmandatsklausel hatte es der PDS 1994 ermöglicht, mit weniger als fünf Prozent der Zweitstimmen (Listenstimmen) in den Bundestag einzuziehen. Innerhalb des Bundestages konnten die PDS-Abgeordneten jedoch keine eigene Fraktion bilden, denn sie erreichten nicht die dafür nach § 10 Abs. 1 S. 1 der Geschäftsordnung des Bundestages (= GOBT) erforderliche Anzahl von mindestens fünf Prozent aller Mitglieder des Bundestages. Ein Antrag gemäß § 10 Abs. 1 S. 2 GOBT, sie dennoch als Fraktion anzuerkennen, wurde vom Bundestag abgelehnt. Sie erhielten lediglich den Status einer Gruppe nach § 10 Abs. 4 GOBT zuerkannt, der aber - für den Zusammenschluß - nicht dieselben Rechte und Entfaltungsmöglichkeiten mit sich bringt. Sie wurden infolgedessen nicht bei der Besetzung des im Gesetzgebungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat vermittelnden Vermittlungsausschusses (Art. 77 Abs. 2 GG) sowie einiger Untersuchungsausschüsse und anderer politischer Gremien berücksichtigt. Eine daraufhin von der Gruppe erhobene Organklage blieb ohne Erfolg. In seinem Beschluß vom 17. September 1997[146] knüpfte das Bundesverfassungsgericht im wesentlichen an eine grundlegende Entscheidung aus dem Jahre 1991 an.[147] Es betonte, daß in der Autonomie des Bundestages, durch seine Geschäftsordnung seine Funktionsfähigkeit als Parlament zu gewährleisten, ein verfassungsrechtlich tragfähiger Grund für die Festsetzung einer Fraktionsmindeststärke und die Differenzierung zwischen Fraktionen und anderen Zusammenschlüssen liege. Außerdem lasse sich daraus, daß die (weitaus meisten) Angehörigen der PDS-Gruppe ihr Mandat der Tatsache verdankten, daß die PDS infolge der Grundmandatsklausel trotz Unterschreitung der Fünfprozentgrenze bei der Sitzverteilung nach Landeslisten berücksichtigt worden sei, kein Anspruch auf Herabsetzung der Fraktionsmindeststärke oder auf Anerkennung als Fraktion trotz Verfehlens jener Mindeststärke herleiten. Die Zuerkennung und rechtliche Ausgestaltung des Gruppenstatus ermögliche eine hinreichend effektive Teilnahme an der parlamentarischen Arbeit.[148] Das Bundesverfassungsgericht verneinte auch einen Anspruch auf feste Berücksichtigung bei der Vergabe des Vorsitzes in den Ausschüssen oder bei der Besetzung von Enquete-Kommissionen, Untersuchungsausschüssen oder des Vermittlungsausschusses.[149] Dem mit der Grundmandatsklausel verfolgten Integrationsanliegen ist also genügt, wenn den Parteien mit insgesamt geringem Stimmenanteil aber erheblicher politischer Integrationskraft der Einzug ins Parlament nicht von vornherein verbaut wird. Für eine Aufwertung im Parlament gibt es keinen Anlaß; die Relativierung der einen Fünfprozent-Klausel muß nicht etwa die Relativierung der anderen nach sich ziehen. Die verfassungsrechtlichen Rechte des einzelnen Abgeordneten bleiben davon ohnehin unberührt.

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